2011年初始，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱住建部)專門針對地方政府保障性住房的問責(zé)機(jī)制，已經(jīng)基本成型。
2010年底，全國住建系統(tǒng)工作會議在北京舉行，在該次會議上，住建部部長姜偉新稱將對調(diào)控政策落實(shí)不力的地方政府進(jìn)行處罰。不過，在此之前，對于不能完成保障性住房任務(wù)的地方政府處罰機(jī)制的文件，已經(jīng)基本編制完成，會簽之后將上報(bào)國務(wù)院。
在此之前，住建部總計(jì)安排了1500萬套的保障性住房建設(shè)規(guī)劃，希望藉此對全國1500萬戶低收入群體的居住問題進(jìn)行“全覆蓋”，而在保障性住房主要由地方政府財(cái)政力量承擔(dān)的背景下，住建部亦希望這樣的問責(zé)制度，能夠?qū)Φ胤秸纬勺銐虻耐亍?/p>
問責(zé)機(jī)制完成
2010年5月19日，按照國務(wù)院的要求，全國各省、直轄市和計(jì)劃單列市，分別和住建部簽訂了《2010年住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書》(下稱“責(zé)任書”)，這份“責(zé)任書”中規(guī)定的任務(wù)，將成為日后對未完成任務(wù)的地方政府問責(zé)的依據(jù)所在。
2010年12月30日上午，接近住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的消息人士稱，住建部會同監(jiān)察部，已經(jīng)基本完成了對保障性住房問責(zé)機(jī)制相關(guān)行政性文件的起草工作，并具備向國務(wù)院匯報(bào)的條件。同日下午，住建部官員向記者證實(shí)了這一消息，但對于發(fā)布的時(shí)間，他表示，“要以國務(wù)院的安排為準(zhǔn)”。
記者了解到，這份文件當(dāng)中，包含了各項(xiàng)針對性的“處罰規(guī)定”，而這也是該份文件需要由住建部和監(jiān)察部共同起草會簽的原因所在。而在2010年11月前后，該份文件的初步起草工作已經(jīng)完成，隨后的一個(gè)月中，由監(jiān)察部、住建部聯(lián)合修訂、會簽，從而使其具備上報(bào)國務(wù)院待批的條件。
該份文件中包含的問責(zé)機(jī)制包括，對未能按照“責(zé)任書”完成保障性住房開工任務(wù)、竣工任務(wù)、資金到位任務(wù)等指標(biāo)的地方政府，采用通報(bào)批評、責(zé)令整改、約談地方政府主要行政負(fù)責(zé)人、推遲暫停保障性住房中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等處罰，對于情節(jié)嚴(yán)重，整改期內(nèi)未按要求進(jìn)行整改或者整改未達(dá)標(biāo)的，對主要行政責(zé)任人記行政處分等。
在此之前，對于地方政府完成保障性住房任務(wù)的考核，尚未有明確的對應(yīng)罰則，相比于國土資源部對違法土地者轟轟烈烈的問責(zé)，住建部保障性住房問責(zé)機(jī)制的威懾力稍顯孱弱。
“這項(xiàng)機(jī)制的建立，得到了國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和支持，2011年，住建部將依據(jù)這份文件，陸續(xù)展開相關(guān)的核查、檢查工作，對于未完成任務(wù)的城市，視情況、原因，給予對應(yīng)的處罰甚至是處分。”前述接近住建部的人士稱，而對此，前述住建部官員表示，不便表態(tài)。
“1500萬套”邏輯
在一并向國務(wù)院匯報(bào)關(guān)于保障性住房問責(zé)機(jī)制的同時(shí)，住建部亦對2010年1~10月的保障性住房開工、竣工任務(wù)的執(zhí)行情況進(jìn)行了匯報(bào)。
住建部在匯報(bào)中表示，截至2010年10月，以開工面積指標(biāo)考核，比對責(zé)任書，地方保障性住房的開工面積已達(dá)100%，已完成任務(wù)。而以竣工指標(biāo)考核，則完成責(zé)任書總量的60%，由于目前的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)尚截至2010年10月，因此，開工面積指標(biāo)地方基本可以確定為超額完成，而竣工面積，亦可基本完成任務(wù)。
“一年580萬套的指標(biāo)肯定是完成了。”住建部官員向記者表示。而2010年11月份，住建部再次要求地方政府上報(bào)2010年的保障性住房建設(shè)規(guī)劃，并在下達(dá)的指標(biāo)中，規(guī)定了1000萬套的總量，要求地方政府以此為原則安排、認(rèn)領(lǐng)建設(shè)開發(fā)任務(wù)。
如是一來，兩年之內(nèi)的任務(wù)如果全部完成，則全國保障性住房的供應(yīng)總量，將首次達(dá)到1580萬套，而這一數(shù)字，恰是全國范圍內(nèi)，低收入困難家庭的總量，這意味著，至少從數(shù)量的對比和對應(yīng)上，保障性住房完成了對低收入居住困難家庭的全覆蓋。
“這是住建部的一個(gè)硬指標(biāo)任務(wù)，所以才會如此推進(jìn)問責(zé)制度的建立。”前述消息人士稱，但是，住建部的官員對于這種說法，拒絕予以評價(jià)。
2010年末，國家審計(jì)署對全國各地保障性住房的資金投入狀況，曾專門進(jìn)行過一次審計(jì)，該項(xiàng)審計(jì)的結(jié)果，似乎可以側(cè)面佐證住建部急于獲得問責(zé)尚方寶劍的原因——審計(jì)署的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示，以北京為代表的多個(gè)城市，未按照規(guī)定，將土地出讓金中30%專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè)，或者比例不足。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松告訴記者，在土地供給總量不足或有限的情況下，部分地方政府對“土地財(cái)政”的依賴使之傾向于優(yōu)先供給商品住宅與商業(yè)地產(chǎn)用地，而最大限度地壓縮保障性住房用地，在地價(jià)與房價(jià)高企的情況下尤其如此。
“土地財(cái)政”危機(jī)
據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2010年全國580萬套保障性住房的總投資計(jì)劃是8000億元。簡單推算，2011年1000萬套的保障性住房建設(shè)工程，大約需投資13800億元。
目前，保障性住房的資金來源為三大塊：中央財(cái)政支出、住房公積金增值收益、10%的土地出讓收入。2010年中央財(cái)政投向保障性住房的資金共計(jì)792億元；此外，2010年住房公積增值收益可補(bǔ)充廉租房資金約400億元左右。
中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù)顯示，前11個(gè)月，北京、上海等地的土地出讓收入已經(jīng)突破千億大關(guān)，較2009年漲幅均超過50%；天津、大連等地緊隨其后，即將跨入“千億俱樂部”。預(yù)計(jì)2010年土地轉(zhuǎn)讓收入將突破2萬億元，相應(yīng)提供2000億元保障性住房資金。
三大資金來源下，保障性住房建設(shè)仍然面臨巨大的資金缺口。國務(wù)院此前已批準(zhǔn)利用住房公積金貸款支持保障性住房的試點(diǎn)，已經(jīng)確定了北京等28個(gè)城市作為試點(diǎn)城市。
根據(jù)測算，2010年住房公積金扣除必要備付資金后的沉淀資金達(dá)6800多億元，試點(diǎn)工作不僅可以在短期內(nèi)開拓保障性資金來源，而且相比于購買國債也可以提高住房公積金的收益率，未來仍然有較大的發(fā)展空間。
此外，有關(guān)專家表示，土地增值稅或可成為地方政府補(bǔ)充資金的一個(gè)重要來源。
易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部高級研究員回建強(qiáng)則表示，作為市場主體的開發(fā)商也有參與公租房建設(shè)的動力。在融資方式上，REITs(房地產(chǎn)投資信托基金)是近年來我國一直探索的方式。
回建強(qiáng)介紹說，相對投資商業(yè)地產(chǎn)REITs，公租房REITs有政府的支持，有現(xiàn)實(shí)的需求，資金相對穩(wěn)定，如果政策支持力度大，資本市場的接受度將很快得到擴(kuò)展。
此外，在公租房建設(shè)上，上海市或?qū)⒁M(jìn)保險(xiǎn)資金和企業(yè)年金。據(jù)透露，上海市政府曾與太平洋保險(xiǎn)、中國人壽(21.30,0.26,1.24%)等保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接觸，這些機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出較大的興趣。
易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部研究員楊紅旭向記者表示，保險(xiǎn)業(yè)資金或其他資金投入到保障性住房的建設(shè)是一種市場行為，只要建保障性住房能夠取得一定收益，就勢必會吸引大量資金進(jìn)入。
保障性住房大規(guī)模建設(shè)的困境并非在于資金來源，關(guān)鍵在于部分地方政府對“土地財(cái)政”的依賴，使之傾向于優(yōu)先供給商品住宅與商業(yè)地產(chǎn)用地，而最大限度地壓縮保障性住房用地。
巴曙松表示，地方政府建設(shè)保障性住房的最大成本來自于土地出讓金收入的損失。
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